eo记者 黄燕华
编辑 姜黎
审核 高亮
“迫切需要研究我们到底能承受多高的电价，如果不加强引导，无论是新能源还是煤电都可能出现效益不好的情况，不利于产业的可持续健康发展。”有发电企业人士呼吁。
当前“十五五”规划前期研究逐渐收官。上述发电企业人士表示，市场中流传出的各种规划目标数据之间存在不自洽的情况，总体呈现新能源等规划目标较大的特点。针对此前能源规划和当前前期研究聚焦的重大问题，柴玮认为，应当改变能源规划方式，加大统筹规划的力度。过去，我国能源规划和各电源、各能源品种的专项规划往往由行业主管单位具体业务部门牵头制定，在规划过程中不可避免地更多考虑某一单品的发展需要，在整体协同方面有所不足。
此外，在规划制定过程中，省级规划与国家规划也需加强衔接。国家能源局此前制定的《省级能源发展规划管理办法》，明确提出省级能源发展规划审批程序包括衔接、预审和批复三个环节，未经国家能源局批准的省级能源发展规划不得发布实施。不过，在具体执行时也时有跑偏现象发生。
柴玮建议，应该综合各种宏观约束目标，在支撑电力系统安全稳定可靠运行的基础上，考虑终端用户电价上涨的承受能力，统筹考虑需要多少装机容量，得出“十五五”规划目标。
在规划研究过程中，要注重能源发展的经济效益，“新能源其实并不便宜”。她建议国家价格主管部门应该全程参与到规划过程中，所有拟建的输电通道和电源装机都应当在规划阶段就进行电力市场环境下的经济性测算；地方政府在规划的时候也要算好“经济账”，要厘清能承受多大的电价上涨空间、哪些终端用户还有承受空间。
孙健认为，电力市场环境下，未来应进一步加强规划和市场的有效衔接，规划的目标落地要靠市场引导，市场运行的良好基础依赖科学的规划，需要更多发挥规划的引领和市场价格信号的参考作用。
此外，柴玮提到，无论是煤电还是风光，在系统中如果提供同一价值的商品，都应该具有统一的定价机制，并且用价格机制引导其发展。一些示范性科技创新项目应该与其他项目同台竞争，其高投入不应全部通过电价来疏导解决，而应通过专项科技资金来进行弥补。
中国能建广东省电力设计研究院副总工程师余欣梅认为，在研究和制定规划时，还要充分考虑技术进步带来的发展空间。比如，过去海上风电发展经济性欠佳，近年来已经可以实现平价上网，“目前的规划制定易受现有成熟技术的局限，一旦未来某个或某些关键技术取得突破，无论是在能源供应端还是消费端，整个规划的思维也许都需要做出重大调整”。
众多受访专家认为，规划对于市场主要起战略导向作用，并不完全决定市场发展规模，应该充分发挥市场本身的自发性和价格的引导作用。中国能建广东省电力设计研究院能源咨询规划院能源咨询部副部长郭经韬认为，近几年分布式光伏发展速度已经远超“十四五”规划之时的预期，规划主要起到战略导向作用。近年来，光伏发电、风电等新能源的建设成本加速下降，由此带来了装机规模的迅速增长，是市场和规划双向奔赴的典型代表。
早期，企业去找项目，政府将项目纳入规划，所有的大项目纳入规划才能核准。如今，规划年年滚动修订，难以适应市场形势的变化。受访业内人士均表示，市场形势变化太快，是“十五五”规划研究的一大难点。
“双碳”目标，特别是2030年前要实现碳达峰的目标是影响我国能源“十五五”规划最主要的边界条件。
与“十四五”最大的不同是，“十五五”期间，我国将正式实施碳排放双控制度。2024年8月2日，国务院办公厅发布《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，明确“十五五”时期，将碳排放强度降低作为国民经济和社会发展约束性指标，开展碳排放总量核算工作，不再将能耗强度作为约束性指标；实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，建立碳达峰碳中和综合评价考核制度，确保如期实现碳达峰目标。
我国的能耗双控正式执行于“十一五”，自“十二五”以来，也同步执行碳强度控制。“十四五”时期经济社会发展主要目标值在绿色生态中设定了单位GDP能耗五年累计下降18%和单位GDP能耗五年累计下降13.5%的目标。这两个目标值也体现在国家能源“十四五”规划方案《“十四五”现代能源体系规划》中。
从考核的角度来看，“十五五”将新增碳排放总量目标考核，不过“十五五”仍处于碳达峰的攻坚期，预计碳总量目标的考核影响不会很大。
国家层面“十五五”不再将能耗强度指标列作约束性指标，但这并不意味着能耗双控机制就退出历史舞台，因为节能和提高能效、控制化石能源消费总量在能源转型和实现“双碳”目标进程中仍将发挥重要作用。
中国电子信息产业发展研究院节能与环保研究所研究员冯相昭认为，能耗双控制度经过较长时间的执行，相对于碳双控来说，较为成熟，特别是能耗强度控制是一个比较好的节能降碳管理抓手，“十五五”有可能还会在能源行业、重点领域继续使用。
碳双控约束的加强，将进一步引导能源行业加快绿色低碳转型，这也将在国家能源“十五五”规划中得以体现。
据悉，此前由生态环境部开展的碳强度考核职责，2024年转至国家发展改革委。未来各省碳总量目标设定、考核工作都将由国家发展改革委来牵头实施。
碳排放双控指标的分解和考核将进一步影响省级能源规划。《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》提出，合理分解碳排放双控指标，五年规划初期，综合考虑经济社会发展水平、区域和功能定位、产业和能源结构等因素，将碳排放双控指标合理分解至各省份。各省份可进一步细化分解碳排放双控指标，压实地市及重点企业控排减排责任。
当前各省级政府尤为关注碳双控考核的落地方式，具体来说，就是被分解到多大的碳排放强度值和总量值。
有能源政策研究人士表示，除北京、上海等地基本确定碳达峰外，其他地区尚处于能耗和排放增长阶段，各地区碳双控的压力感知不同，东西部不同省区都存在碳双控压力，总体上呈现东部地区总量压力大、西部地区强度压力大的特征。
尽管近年来新能源装机快速发展，但对应“十四五”的考核要求来看，要完成强度考核的压力不小。
2023年底，国家发展改革委主任郑栅洁在向全国人大常委会汇报《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》实施中期评估报告时指出，单位GDP能源消耗（即能耗强度）降低和单位GDP二氧化碳排放（即碳强度）降低两项指标进度滞后预期。国家统计局发布的数据显示，2023年我国能耗强度下降0.5%，碳强度与2022年持平；2022年能耗强度同比下降0.1%，碳强度同比下降0.8%；2021年，能源强度同比下降2.7%，碳强度同比下降3.8%。
“十五五”各省分解后的碳双控指标成地方关切，强度考核的背后依然是总量目标，影响地区经济发展。
也有从事省级能源规划研究人士表示，由于国家尚未出台分解具体的碳排放双控目标值，该考核对于能源“十五五”规划前期的研究影响尚不明显，充满不确定性。不过，可以预期，一旦碳排放双控目标确定和分解，其影响是全面和深远的。由于可再生能源没有碳排放，为实现碳考核，“十五五”促进非化石能源消费的力度还将持续加大。
日前，生态环境部发布的《中国应对气候变化的政策与行动2024年度报告》提示，2023年，我国非化石能源占能源消费总量的比重增长至17.9%；可再生能源发电总装机达到15.16亿千瓦，占全国发电总装机的比重为51.9%。
有电力规划人士提示，碳达峰，重点在于电力行业碳达峰；碳中和，关键在于电力行业碳中和，但碳达峰并不等于用电达峰。我国的电力需求仍将保持旺盛增长态势，碳达峰也是用电量“增量达峰”的进程。
保电力安全稳定供应的前提下，将煤电峰值控制在1400吉瓦左右（统筹协调保供情景），或主要通过低碳能源实现电力保供，严控现阶段核准和在建的煤电项目投运，将煤电峰值控制在1250吉瓦左右（低碳资源保供情景），这两种情景下，电力系统均可在2060年实现净零排放，区别是前者需要成本高昂的碳捕集与封存工程作为减排技术的支持。
尽管碳排放双控指标尚未出台，增加绿色电力消费已成趋势。2024年10月，广东省能源局发布《关于重点用能单位绿色电力消费和用能预算管理有关事项的通知》，明确高耗能企业要切实增加绿色电力消费，绿色电力消费比例原则上应不低于全国平均水平，2024年绿色电力消费比例为34%，2025年比例暂定为35%。
在碳排放双控考核即将来临之际，加强碳市场与绿电、绿证市场的衔接也尤为重要。
